陈振明 政策科学公共政策分析导论 考研笔记重点答案

第一章　绪论：政策科学的“研究纲领”

1.1　复习笔记

一、政策科学的兴起

1．政策研究溯源

政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期：

（1）古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉；

（2）近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件；

（3）近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。

随着第二次世界大战后社会政治、经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。

2．政策科学运动

（1）现代政策科学的产生

①1951年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”。

②现代政策科学的产生是当代社会、经济和科学技术高度发展的必然产物，也与它的诞生地美国特殊的社会发展状况相关。

（2）拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”

①拉斯韦尔在《政策科学》一书中，首次对政策的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了政策科学的基础。在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征：

a．政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；

b．政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；

c．政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；

d．政策科学具有跨学科的特性，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；

e．政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；

f．政策科学必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型。

②在《政治科学的未来》（1963年）一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。

③在《政策科学展望》（1971年）一书中，他对政策科学作了进一步的讨论，将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。

④在《决策过程》等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上，提出了包含七个因素情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。

⑤拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的“政策科学运动”。

（3）政策科学运动的构成

许多学者特别是Y.德洛尔等人直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的统一社会科学的政策科学方向前进；而另一些学者则吸收拉斯韦尔的有关政策科学的思想，致力于作为一门应用社会科学学科的政策分析的研究。这两个方面合流构成当代美国的政策科学运动。

（4）德洛尔对政策科学发展的贡献

①政策科学“三部曲”

德洛尔在1968～1971年短短的几年里，出版了政策科学的“三部曲”：《公共政策制定检讨》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学进展》（1971年）。他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统。

②政策科学的基本范式

a．政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向。

b．政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。

c．政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。

d．政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。

e．政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学（包括行为科学和管理科学）的一个重要的特征。

f．与当代常规科学一样，政策科学关心工具规范的知识。

g．有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。

h．政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。。

i．政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。

j．政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但是政策科学明显地认识到超理性过程和非理性过程的重要作用。

k．政策科学既修正已被接受的科学原则和基本方法论，又将它们扩展到已被接受的科学研究的界限之外。

l．政策科学要成为自觉的，它寻求自己的范式、假定和理论．

m．政策科学为它自己在实际政策制定中的日益增加的应用和职业化而奋斗；

n．政策科学尽管有种种的创新，但它属于科学的事实，并为科学的传统（如证实和有效性）而努力。

③德洛尔的政策科学“范式”是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善，构成政策科学发展史上又一里程碑。

（5）其他学者的贡献

一些研究则吸收拉斯韦尔和德洛尔的政策科学理论的因素，朝着作为一门应用的社会科学学科的政策分析前进。

3．从政策科学到政策分析

在拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部分。然而，正是这个以量化分析为主导的政策分析领域在政策科学运动中得到迅速的发展。这导致了许多学者离开拉斯韦尔—德洛尔的传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独立的政策分析。

概述政策科学及政策分析的历史演化，我们可以得出这样几个基本结论：

（1）政策科学源远流长，在当代政策科学出现以前，政策科学经历了漫长的孕育时期。

（2）从历史上看，政策研究的主要目的是为政策制定者提供政策相关知识或信息，以使他们做出决策。因此，从一开始，政策科学就具有明确的实践方向。

（3）政策科学的理论、方法和技术在历史上发生过明显的改变。随着近代经验研究的成长，政策科学才变成由自己特殊程序所指导的活动，在20世纪，定量分析方法不断成长，五六十年代之后，政策科学的重心向政策分析倾斜，则反映了这一研究领域的范式转变。

（4）政策科学及政策分析的进化是伴随着社会经济、政治和文化的变迁而发生的，古代和中世纪政策研究角色的分化和专门化与城市文明的产生、发展及复杂化有关；近代政策科学研究程序的改变则与工业革命、启蒙运动和实验自然科学的产生密切相关；当代政策科学的产生和发展则特别反映了第二次世界大战后人类所面临的复杂问题及政府组织的迅速成长。

二、什么是政策科学

1．政策科学的概念

一般地将政策科学定义为“一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

2．政策科学的学科性质

（1）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域。政策科学不是现有的某一学科的更新，而是一个全新的跨学科研究领域，具有综合、交叉的特点。与此同时，政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积而成的，而是在新的学术框架中将种种知识和方法有机地结合起来。

（2）政策科学是一门以行动为取向的学科，体现着理论与实践的统一。政策科学是一门行动取向的学科，它是适应人类利用已有的知识和方法去改进政策制定系统，提高政策质量的需要而产生的。政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程，它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。政策科学既在实践中产生，又在实践中得到应用和发展。

（3）政策科学不仅是一门描述性学科，而且是一门规范性学科。说它是描述的，是因为它同样追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识；说它是规范的，是因为它重视价值取向和价值评价，它的一个重要目标是创造和批评有关的公共政策价值的知识主张，或推荐应该采取的行动过程。

（4）政策科学是软科学的一个重要分支。软科学是指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。政策科学已成为软科学的一个重要分支，甚至可以说是当代软科学的核心。

3．政策科学的研究范围

政策科学的主要研究内容包括政策系统、决策体制及政策过程、政策分析方法和技术、政策思维、政策价值观、未来研究、政策战略（元政策研究）、政策规划、重大工程项目的论证与评估、从大政方针到各层次、各部门的具体政策研究等等。

（1）克朗对政策科学研究范围的界定：

①政策战略；

②政策分析；

③政策制定系统的改进；

④评估；

⑤政策科学的进展。

（2）德洛尔对政策科学研究范围的界定：

①政策分析；

②备选方案创新；

③重大政策（基本政策）；

④评估和反馈；

⑤重大政策的改进等。

4．政策科学的研究途径

政策科学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，政策科学可以从不同的社会科学学科的框架中加以研究，在西方（美国）政策科学的发展中，形成了几种较有影响的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样。

（1）政治学的研究途径

政治学的五种研究途径，即系统途径、过程途径、团体途径、精英途径和制度途径。

①系统途径

这种途径是由戴维·伊斯顿等人提出的。它从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政策看作对周围环境所提出的要求的反应。或者说，将公共政策看作是政治系统的输出。系统途径可以图示如下：

图1-1　系统途径模型

a．系统途径注重环境与政治系统的相互作用和社会反映，环境由政治系统以外的各种状况和条件所构成；

b．需求是指个人或团体为了满足自己的要求和利益而向政治系统提出的采取行动的主张；

c．支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法规、纳税并赞同政府采取的干预行动；

d．需求和支持都是在环境作用下社会政治集团对公共政策的反映，两者一起构成系统的输入。

e．政治系统是指具有相关互联的结构和过程，并进行社会价值财富分配的组织；

f．系统的输出则是指政治系统根据社会的需求与支持（输入）做出价值财富再分配的政策方案。

g．反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。

政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政策与创出。在这种循环反复中，公共政策源源不断地产生。

②过程途径

这种途径的要点是将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究，这显然是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。政策过程被视为是一系列的政治活动所构成。根据政策过程的每一步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做出。

③团体途径

这种途径将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗争以及彼此协商、定约和妥协的产物。团体理论的主旨是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互争斗，政策制定被视为一种处理来自各利益集团压力的活动，政策则是这些利益集团之间的斗争、妥协的结果。

④精英途径

这是由戴伊和汤姆逊等人提出的一种途径。它认为公共政策是那些居统治地位的领袖人物的偏好和价值观的反映。

政治学中的精英理论的要点是：

a．社会总是划分成有权势的少数人和无权力的多数人，社会资源分配是由前者所掌握的；

b．少数人并不代表被统治的大众，精英是不平等地从上层社会中挑选出来的；

c．非精英者向精英位置的移动是缓慢的，并且可以保持稳定而避免发生革命；

d．精英们在社会系统中的基本价值行为和维护社会系统方面具有较为一致的看法；

e．政策所反映的是精英的流行的价值取向而非群众的要求，政策的变化是渐进而非革命的；

f．活跃的精英很少受麻木不仁的群众的影响，他们对群众的影响力远远大于群众对他们的影响力。

公共政策研究的精英途径从政治学精英理论出发，认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果；群众对于政策是麻木不仁的，不知情的；实际的舆论导向是领袖或精英们左右群众对政策问题的意见，而不是相反。

⑤制度途径

这种途径将政策看作政府机构或体制的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。由于公共政策与政府的制度或机构、体制所存在的这种密切关系，所以可以从制度的侧面来研究政策问题。

（2）经济学的研究途径

经济学途径是政策分析或政策研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。在当代政策分析学科中，最有影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度学派。

①福利经济学

它认为，应该通过市场机制，依靠个人而做出大部分的社会决策。在存在市场失灵的情况下，必须依靠政府来补充或取代市场机制。从这种假定出发，福利经济学家发展出一种关于公共政策制定的理论，认为政府有责任纠正市场失灵。关键是要发现最有效的干预方法（即政策手段），而最有效的办法是成本最低的方法，并且用来确定它的分析技术是成本—效益分析。

②公共选择理论

公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。公共选择理论假定：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。

③新制度主义

新制度主义或新制度学派（又称“新组织经济学”）是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它认为制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件；历史发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了的制度性能的函数。

4．政策科学的划界。

“划界”，是科学与非科学之间、与科学中的各个学科之间的分界。为政策科学划界，是为了着重说明它与一些相邻学科的关系。

（1）政策科学与政治学

①联系

a．在所有的社会科学学科中，政治学与政策科学（公共政策研究）有着最密切的关系，政策制定最终是一种政治事务，而政治过程是政策科学的一个方面或维度；

b．从某种意义上讲，政策科学是政治学的一个重要组成部分，甚至可以说是政治学的一个核心分支。政策科学与政治学的关系是相当密切的，可以视为部分与整体的关系。

②区别

a．政策科学运用现代科学知识及方法研究政策过程，对政策问题的研究更具体、全面和专门化；政策科学作为一种方法可以运用于包括政治学在内的所有社会科学领域；

b．政策科学作为一种方法可以运用于包括政治学在内的所有社会科学领域；

c．政策研究强调政策及其影响之间的关系，而政治学强调政府的结构、作用和行为；

d．传统政治学关心政策之间的矛盾和规范评价，这与政策研究相近；政策研究在运用定量方法上与行为政治学相近。因此，政策研究恰恰处在传统政治学和行为政治学之间。

（2）政策科学与经济学

①联系

a．政策科学与经济学之间的关系极为密切。这不仅因为经济学在经济政策方面的研究起源很早，为政策科学的发展做出了贡献，而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途径，以及经济学和政策科学的研究有重合或一致之处。

b．当代经济科学中出现的新分支——经济政策学在某种程度上也可以说是政策科学和经济学相结合的产物，是当代政策科学的一个有机组成部分。

②区别

a．经济学研究如何扩展一个国家或地区的经济，使其经济能力达到最大；

b．政策科学研究如何最佳地利用这些经济能力，以达到社会效益最优。政策科学研究的是如何配置一个国家或地区在其管理权限内的经济能力，而使社会需求的满足达到最大；

c．政策科学并不具体地研究各种经济现象及经济行为，这属于经济学各学科的研究对象。

（3）政策科学与社会学

①主要联系

a．社会学研究日益关注社会政策的制定和执行过程；

b．某些社会学的领域致力于对解决特定社会问题的政策的研究，这往往是解释性的，且以微观的模式为基础；

c．社会学在评估研究上对政策科学的发展也做出了贡献，社会学提出了一些独特的评估方法或模式，他们的日常评估工作是在自然的社会状况下进行的，而且他们更重视政策或项目失败的组织原因的分析；

d．社会学领域中出现了“社会政策（学）”的专门领域，它既是社会学的一个分支，也是政策科学的有机组成部分。

②主要区别

a．社会政策问题的研究仅仅是社会学家工作的一个部分，甚至是次要的部分，他们的主要工作是描述和解释社会现象及过程，形成可检验的理论，但社会学家并不把提出解决社会问题的方案或行动过程看作分内之事；

b．社会学家的确研究大量社会问题，但他们的研究目的与政策分析者的研究目的是不一样的；社会学家关注问题如何解决是在科学理论中被处理的，主要是关心问题的解释是否正确，而政策分析家关注如何在实践中使问题朝着人们期待的方向发展，控制并解决问题；

c．一些社会学大师把科学和政治看作两种根本不同的职业，并且将政策分析看作对社会科学中争取倾向性和客观性的一种干扰。

（4）政策科学与其他学科

①政策科学与管理科学。

a．广义的管理科学努力确立和应用一般的“管理原则”。这些原则都是建立在对一系列大规模组织内的管理过程、管理动态和管理活动进行分析的基础上。管理科学的理论核心是改进管理决策。

b．狭义的管理科学是运用科学方法尤其是从管理者的角度对组织的效用所进行的估算的学问或方法论。

因此，可以将系统分析看作政策分析的一种不完全的或专门的形式。

②政策科学与法学。

法学以法律为研究对象，法律构成了一类非常重要的公共政策文件，因此两者的关系是密切的，政策和法律在性质、作用、方式等方面有相似、相近或相同之处。

③政策科学与哲学。

哲学曾经是“科学的科学”。哲学对政策科学有着重要的影响，它对政策科学的贡献比任何一门自然科学或社会科学都要深刻。哲学为政策科学提供概念框架和一般方法论基础。一般而言，哲学构成政策科学的世界观及一般方法论基础。

④政策科学与自然科学。

自然科学的各门学科所研究的是自然现象及其规律。自然科学的各门学科对政策研究的贡献主要是通过创造工程学的各个专业、城市规划及医学等基础研究和应用研究的成果来间接体现的，即创造知识和为新技术提供理论基础，为各种具体政策提供知识基础。

三、中国政策科学的建构

1．中国政策科学发展的现状

（1）中国政策科学发展的成就

经过学界与政界20多年的共同努力，我国的政策科学从无到有，迅速发展，在学术研究、学科建设、人才培养与知识应用方面取得了显著的成就。中国政策科学发展的成就主要表现在如下几个方面：

①学术研究取得了积极成果，初步建立起中国政策科学的理论框架。这一理论框架有两种表现形式：

a．围绕政策系统及其运行这一核心，既研究公共政策的实质、原因和结果，又研究政策过程；

b．采取板块式的体系，将政策科学的知识分为基本理论、现实政策和分析方法三大块。

②学术交流日趋活跃，学科制度化建设初具规模。

③政策科学逐步在高校扎根，人才培养的形势喜人。

④政策科学知识的应用已经起步，政策科学的产业化的广阔前景开始展现。

（2）中国政策科学研究存在的主要问题

我国政策科学的研究与教学起步不久，水平不高，仍有不少问题需要解决，有不少薄弱环节亟待加强，这主要表现在：

①政策科学的宣传普及工作做得不够，政策科学的学术价值和实践价值特别是它可以作为决策科学民主化的主要支撑学科，它对社会经济的巨大促进作用并未被人们所充分认识。

②政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢，研究人员的整体素质不容乐观。

③政策科学的制度化或学科的组织化建设存在诸多困难和问题。

④对现实政策问题的研究不深，政策科学的应用性、现实性未能充分体现。

2．中国政策科学研究的取向

中国政策科学研究的取向有以下几个研究方向：

（1）紧密跟踪国外政策科学发展的最新趋势，大胆借鉴其新理论和新方法成果；

（2）大力加强政策科学的基本理论和方法论研究，迅速提高中国政策科学的学术水平；

（3）全面展开对政策科学分支领域的探索，建立健全中国政策科学的学科体系；

（4）立足于对中国现实政策问题的调查研究，增强中国政策科学的应用性、现实性和本土化。

3．中国政策科学理论体系的建构

（1）科学理论体系构造的一般方法

一个学科理论体系构造采用何种方法主要取决于两点：一是该学科的研究对象；二是该学科的成熟程度。可供选择的主要方法有以下几种：

①演绎方法。它的要点就是依据演绎推理，从公理、公设、原理或基本概念出发，推导出定理、规则及其他概念，形成有机的推理系统。用这种方法建立起来的理论体系最严密，其科学性、形式化程度最高。

②逻辑与历史一致的方法。这种方法强调学科概念理论的逻辑发展顺序与历史发展相一致，即要求在逻辑范畴体系中反映该领域认识发展的历史。

③从抽象上升到具体的方法。这种方法首先叙述那些最简单的、内容比较贫乏的抽象规定，作为该学科的理论出发点，然后，使这些最一般的定义和原理在整个叙述过程中不断深化和丰富，同时又以越来越具体的内容加以充实，直到这一学科的研究对象得到完整的阐述为止。

④外在的编排方法。这种方法一般是把同类的东西放在一起，把简单的东西放在复杂的东西之前以及出于其他方面的考虑，概念和理论未作任何推演和论证，而做出规定和划分就构成学科体系的框架。用这种方法构建起来的理论体系没有多少内在联系。

（2）政策科学理论体系的构造方法

根据目前政策科学发展的状况以及我国的具体情况，可以采用系统发生论方法，即把系统论和过程论的方法结合起来。从系统论的角度，将政策看作是一个由政策主体、政策客体和政策环境所组成的系统，将政策系统看作一个发生和发展的过程。

（3）中国政策科学的理论体系（本书的理论框架）

根据系统发生方法来确立政策科学的理论体系，它包括如下几个部分：

①绪论。在这部分将讨论政策科学“研究纲领”，包括政策科学的兴起，政策科学的“范式”，中国政策科学学科的建构等主题。

②政策系统篇。这一部分包括政策与政策系统、政策行动者、公共决策体制和公共政策工具四个主题。

③政策过程篇。这一部分包括政策过程的概念框架、政策制定、政策执行、政策评估与监控、政策终结和周期等五个主题。

④政策分析方法篇。这部分涉及政策分析的过程及步骤，政策分析的各种模式、方法和技术。包括政策分析过程的基本框架、政策分析过程各种常用的方法、公共政策的经济学分析、公共政策的伦理学分析、系统分析方法和创造性思维方法等内容。

⑤结论。总结全书，讨论如何改善公共决策系统，提高公共政策质量，即市场经济条件下公共决策的科学化、民主化和法制化问题。

案例 葛洲坝工程决策及其实施的曲折历程

1970年12月30日，中国第一大江上的第一大坝——葛洲坝工程，举世罕见的仅仅依据一个规划性的文件，采取“边施工、边勘测、边设计”的“三边”方针，就轰轰烈烈、匆匆忙忙上马了。

时隔20多年后，原水电部部长、现任全国政协副主席钱正英在接受记者采访时，谈到这段历史仍心有余悸：“1970年10月我到阿尔巴尼亚出访两个月。走前葛洲坝工程不要说完整的设计，连正式报告还没写呢，回来却已一炮开工了。记得我刚回到部里，连水电部军管会主任张文碧都对我说：‘钱正英，你什么事都别管了，赶快到葛洲坝去!简直是胡闹，他们已放炮动工了!’”

当时惟一敢于挺身而出，后来又力挽狂澜、鼎力挽救了工程的原长江流域规划办公室（简称“长办”）主任林一山对记者说：“我不是那种说中央错了，以证明自己正确的人。但葛洲坝工程一上马，我就知道它注定要失败!”

修建葛洲坝工程的构想，最初是作为三峡水利枢纽的配套工程提出的。1959年，长江流域规划办公室的科研人员完成了选择葛洲坝上游40公里处的三斗坪作为坝址，修建三峡水利枢纽的全部设计。考虑到三斗坪建坝后，三峡电站在枯水调峰运行时泄量的时多时少，会使下游河段内的水位忽高忽低、给航运带来不利，所以要修建葛洲坝反调节航运梯级，同时接住长江这40公里的水头发电。总工程师、中国水利大将林一山认为，先建三峡工程，或者至多两者同时建，三峡水库拦蓄了长江洪水和全部泥沙，葛洲坝工程不仅成本小，技术问题也简单多了。不上三峡工程而先建葛洲坝就违反了长江水利基建的程序。先于三峡建设的葛洲坝工程，将要独立地承担长江上游的全部洪水和泥沙，不仅不必要地增加资金成本，而且造成技术困难，这是万万行不通的。

大坝施工近乎是闹剧式地进行的。中央文件原想由武汉军区、湖北革委会主持，并由国务院各个部委组成坚强的施工指挥部。但真正执行起来与中央指示不符合，工程指挥部全由武汉军区司令员、副司令员等没有搞过水利的外行人员担任指挥部的各个主要领导职务。指挥部一律按团队建制，且团、连长都由军队干部担任（当时认为穿便衣的不能领导穿军装的）。施工队以新兵为主，原来的8000名技术老工人被解散，有的被分配去喂猪。施工不按基建规程办事。当时，“长办”的大多数高级工程师还被关押在“牛棚”，即使在施工现场，也大都有职无权。指挥部命令破除大体积混凝土搅拌夹冰（水泥的生化热需要发散）的制度，即“不准吃冰棒”，质量控制又不严（为了“一打三反”的方便，领导变来变去，且干部官僚主义严重，极少去现场），造成已浇铸的数万立方米的坝体到处是裂缝、蜂窝、狗洞；工地还发起“千人设计，万人审查”的运动，设计人员“奉命设计”，只绘图，不签名（有的说签了字是名利思想，有的因图纸是按领导干部意图画的，不愿签名），还要到一个个席棚去征求民工的意见，结果施工近一年，设计还没有定案。

葛洲坝工程除了施工混乱外，更主要的是几个关键性的重大技术问题没有解决。第一，长江从南津关出峡后，突然90度向南急转，原河宽由300米骤然展至2100米，河床由海平面以下40米陡然上升为海拔30米，呈现出泡水、漩涡、剪刀水等各种及其复杂的流态，同时长江每年要下泄5亿多吨泥沙，工程如何顺应河势，开出两条人工航道保证通航，又不被泥沙淤积?种种模型试验都失败了。第二，葛洲坝基础是建在粘土岩和砂岩夹层上的，含有粘土岩软弱夹层54层，其中部分已经泥化，建坝后泥化夹层会不会恶化，造成坝体滑移?没有可靠的依据。第三，由于没有先建三峡工程拦截洪水，使原来设计只要抗l万到2万水头的葛洲坝，一下升至要独立抗11万立方米/秒的水头，大坝建筑物如何合理安置，以对洪水消能防冲，也没有成形的设计。

大坝工程采取“三边”方针带来了三大恶果：质量差（两年共浇铸混疑土10.52万立方米，不合格的炸掉了1.62万立方米），进度慢，浪费大（设计还没搞出来，已花费人民币2亿6千万元）。葛洲坝工地的种种问题，通过各种渠道反映到国务院。1972年4月，周恩来总理在机场送走锡兰总理班夫人，对钱正英说：“葛洲坝是我的一块心病。”同年10月，又发生了长江干道碍航，交通部向中央写了报告。11月，国务院决定紧急召开葛洲坝工程汇报会，一连开了三次，都由周恩来亲自主持。关键时刻，周恩来等国家领导人及时觉察，抓住工程建设的要害问题重新决策，并成立了以林一山为首的葛洲坝工程技术委员会，该委员会经过五天讨论，写出《关于修改葛洲坝工程设计问题的报告》，决定停工两年，重新设计。

1973～1982年，几乎双目失明的林一山主持了10次技术委员会会议，协调了一个像小“联合国”的9人8方的关系，作出了一系列重大决策，才使工程一步步走出低谷。在此期间，林一山和“长办”的得力干将和助手魏廷铮、张魁元、文伏波等完成了近乎天才的设计。挖掉葛洲坝以理顺河势；选定“两翼一体”的枢纽建筑物布置；筑两道超长防淤堤实现“静水通航，动水冲沙”；利用尾岩抗力固定坝体；采用大单宽流量泄水闸消能防冲；特别是据理力争取消了原设计大坝的5孔泄水闸，添置4台12.5万千瓦发电机组，使葛洲坝装机容量由221.5万千瓦一跃为271.5万千瓦，增加发电能力50万千瓦。

1974年10月，葛洲坝工地复工（此时已花费4亿元）。至1981年1月大江胜利截流，同年7月第一号机组终于并网发电。此后，到1988年底安装完全部机组，工程一直顺利进行。l989年岁尾国家作最后竣工验收，核定工程总投资为48.48亿元。总之，在走过一段曲折、艰难的历程之后，葛洲坝工程终于有了一个较圆满的结局。

1.2　课后习题详解

1．什么是政策科学?如何看待它的学科性质?

答：（1）政策科学

一般地将政策科学定义为“一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科”，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

（2）政策科学的学科性质

政策科学有如下四个基本特征：

①政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域

政策科学不是现有的某一学科的更新，而是一个全新的跨学科研究领域，具有综合、交叉的特点。与此同时，政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积而成的，而是在新的学术框架中将种种知识和方法有机地结合起来。

②政策科学是一门以行动为取向的学科，体现着理论与实践的统一

政策科学是一门行动取向的学科，它是适应人类利用已有的知识和方法去改进政策制定系统，提高政策质量的需要而产生的。政策科学的研究对象是政策实践或实际的政策过程，它的目的和功能是提供政策相关知识，为政策实践服务。政策科学既在实践中产生，又在实践中得到应用和发展。

③政策科学不仅是一门描述性学科，而且是一门规范性学科

说它是描述的，是因为它同样追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识；说它是规范的，是因为它重视价值取向和价值评价，它的一个重要目标是创造和批评有关的公共政策价值的知识主张，或推荐应该采取的行动过程。

④政策科学是软科学的一个重要分支

软科学是指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。政策科学已成为软科学的一个重要分支，甚至可以说是当代软科学的核心。

2．如何评价公共政策研究的两种基本范式?

答：公共政策研究的包括两种范式：

（1）　 政策科学范式

①政策科学的特征

在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征：

a．政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；

b．政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；

c．政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时问和空间上加以明确的记录；

d．政策科学具有跨学科的特性，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；

e．政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；

f．政策科学必须具有“发展建构”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态模型。

②政策科学的范式

德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。德洛尔将政策的出现看作是一场“科学革命”，认为与传统的常规科学相比，政策科学有一系列的创新。政策科学的基本“范式”有14项，主要有：

a．政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向，因此，它主要关注全社会的指导系统，特别是政策制定系统及产生更好的政策。

b．政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次，即地方的、全国的和跨国的政策制定系统。

c．政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。政策科学必须整合来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制定的跨学科。

d．政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中，这两种研究的整合是通过接受政策制定的改进作为最终目标而取得的。

e．政策科学除了使用常规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源，努力提炼政策实践者不证自明的知识，并将高水平的政策制定者吸收进来，作为政策科学建设的合作者，这是政策科学区别于当代常规科学（包括行为科学和管理科学）的一个重要的特征。

f．与当代常规科学一样，政策科学关心工具规范的知识。但是政策科学对于“价值中立的科学”的困难是敏感的。它试图通过探索价值内涵、价值一致性、价值成本和价值承诺的行为基础而对价值选择做出贡献。

g．有组织的创造性构成政策科学各部分的一个重要因素。因此，鼓励和刺激有组织的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论。

h．政策科学对于时间非常敏感，它将现在看作过去和未来之间的桥梁。因此，它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。它既强调历史的发展，又强调未来的方面，以此作为改善了的政策制定的脉络。

i．政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。

j．政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献，但是政策科学明显地认识到超理性过程（如创造性、直觉、魅力和价值判断）和非理性过程（如深层动机）的重要作用。

k．政策科学既修正已经被接受的科学原则和基本方法论，又将其扩展到已被接受的科学研究的界限之外。

l．政策科学要成为自觉的社会科学，寻求自己的范式、假定和理论。

m．政策科学为其自己在实际政策制定中的日益增加的应用和职业化而奋斗。

n．政策科学尽管有种种的创新，但其属于科学的事实，并为科学的传统而努力。

（2）政策分析范式

在20世纪五六十年代乃至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目，尤其突出的是政策分析的途径或方法的争论。

按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕“全面的”途径与“反全面的”途径而展开的。

①全面的途径即综合理性模式。以系统分析为缩影。

②而反全面传统的途径则。强调综合理性的局限性或不可能性。

这两种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验分析方向和新多元主义方向的区别。

在50年代，这两种途径的各自理论前提可以概括为：

①纯粹的全面理性模式的特征。是以认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论和以价值的最大化作决策标准；

②而纯粹的反全面途径的特征。是以认同多元主义作为元理论，脉络背景和案例分析作为方法论和以社会合理性（利益的整合）作为决策标准。反全面的观点迅速在一般政治科学领域取得支配地位，而综合传统在公共行政学领域更有活力。